陈文胜：巩固脱贫攻坚成果亟需应对多重挑战——兼论当前中国农民的多重困境

百年未有之大变局加速演进，世界经济再平衡成为全球经济演变的主线，产业分工体系和区域布局正在深刻调整，城市化相对减速，人工智能与数字经济快速发展，成为了巩固脱贫攻坚成果的宏观背景，超出了战略规划时的预期，由此带来了的多重挑战亟需全面应对。

一、宏观层面的多重挑战

增加农民收入是巩固脱贫攻坚成果的主题与主线，而农民收入占主体部分的经营性收入和工资性收入增长受阻，转移性收入的含金量大幅降低，财产性收入未能突破，正遭遇宏观背景带来的多重挑战，导致脱贫人口返贫和边缘人口致贫两种风险并存。

在农村遭受前所未有的挑战。一是农业机械化、智能化替代农民。传统需要大量人力完成的耕作、播种、收割、灌溉等环节越来越多地由高效的农业机械替代，为包括脱贫人口在内的农民提供直接从事农业生产的劳动收入正在不断减少。二是农业效益递减消减农民。脱贫地区都是农业地区，根据经济学的“收益递减规律”，在工业化进程中,农业效益递减与工业效率递增、农业在国民生产总值的比重不断下降不可逆转，农业在整体上为包括脱贫人口在内的农民提供增加经营性收入的机会正在不断减少。三是规模化经营挤出农民。大国小农的人均一亩三分地,户均不过十亩田是基本国情,规模化经营是很长的一个过程。一些地方不断推进所谓的规模化经营，就是排挤小农户垒大户，农村为包括脱贫人口在内的农民提供发展的机会正在不断减少，脱贫户持续增收难。

在城市遭受前所未有的挑战。一是智能化趋势下的人工替代。随着自动化、智能化技术在制造业和服务行业的广泛应用，部分劳动密集型岗位逐渐被机器取代，原本依赖大量劳动力的制造业、建筑业、服务业等岗位开始不断减少对非高端劳动力的需求。二是去产能背景下的劳动力供大于求。城市化相对减速，国民经济下行，导致城市和工业对农民工的需求大幅度缩减，从而使包括脱贫人口在内的农民在城市的发展机会和工资性收入都受到前所未有的挤压。三是城乡二元结构下的身份认同。长期存在的城乡二元结构导致了资源和服务配置的不平衡，包括脱贫人口在内的农民即便身处城市，也难以真正融入城市社会，发展机会受到排挤。因此，脱贫户就业不够稳定，部分脱贫人口对各级政府转移支付依赖程度较高，政策性返贫风险较大。

二、现实层面的多重难题

由于城乡总体结构性矛盾与农业供给侧结构性矛盾叠加，为巩固脱贫攻坚成果带来多重结构性难题，而脱离历史实际评价看待脱贫攻坚的各类遗留问题使基层干部感到苦恼，群众获得感少于脱贫攻坚期使群众满意度提高难。

基础设施建设维护难。在脱贫攻坚中自上而下进行了大规模的乡村公共设施投入，一些公共设施建设与农民实际需求严重错位，而且后期维护难、高成本。由于建设和管理两张皮，重建轻管导致缺乏公共设施管护长效机制，特别是缺乏管护费用，不仅影响功能发挥，甚至一些地方脱贫攻坚中投入的公共设施已经废弃，其中最为严重的是路灯已拆，体育设施已废，花卉已荒。如果不高度重视，不少公共设施将逐渐瘫痪。

易地扶贫搬迁巩固难。部分易地搬迁群众稳定脱贫困难较多，总体上“搬得出”“住得好”“稳得住”问题基本得到解决，但“能致富”“快融入”难度不小。因为有易地生存能力的大多外出寻找发展机会，而没有外出的脱贫人口，大多易地生存能力较低，易地搬迁后如果没有政府的扶助，一些搬迁户连水费、电费都无法支付。调研发现，有些搬迁户为了节省水费，一天只冲一次厕所。这是一个长期的挑战。

产业发展可持续难。过去的扶贫产业是政府通过对资源配置的特殊干预而催生出来的，对特殊扶持政策的依赖性较强，市场化程度不高。不少地方不切实际地搞“一县一业”、“一村一业”， 缺乏对区域整体产业体系的考虑，导致一些产业盲目跟风，同质化现象严重，农产品“卖难”问题随之凸显。如全国各地大范围大规模地推广同质鲜活农产品的种植，产能过剩滞销，不仅是巩固脱贫攻坚成果的困境，更是中国农业高质量发展的困境。

三、需要全面应对的基本建议

应对当下难题，需要全面总结过去的基本经验，在农村改革的历史发展逻辑中寻找现实途径。根本之策是在县域率先破解城乡二元结构以全面推进乡村振兴，才能从根本上巩固脱贫攻坚成果。

推进农业产业链整合，让脱贫人口共享产业融合发展的增值收益。优化农业产业链条，提高农业生产和加工环节的协同效率，实现农业产业链上下游的有机衔接和协同发展，帮助包括脱贫人口在内的农民实现增值收益，共享产业融合发展的红利。通过农业产业链整合打破传统的农产品生产与销售的割裂状态，提高农产品附加值，为包括脱贫人口在内的农民提供更多增收机会。通过农业产业链整合推动农业结构调整和农业转型升级，为包括脱贫人口在内的农民提供更多就业机会。

着力各类农技培训和职业技能培训，提升脱贫人口内在的就业竞争力。脱贫并非仅仅是解决脱贫人口基本生活问题的过程，更重要的是使他们真正融入社会，并具备个人的竞争能力。各类农技培训和职业技能培训使包括脱贫人口在内的农民能够接触到先进的农业生产技术和管理方法，帮助包括脱贫人口在内的农民了解最新的农业发展趋势，掌握高效的种植、养殖、农产品加工等方面的技能，提高农业生产的效益和质量。这些技能的掌握有助于包括脱贫人口在内的农民进入非农领域就业，提供更多的就业选择，提升在其他行业就业的竞争力。因此，需要根据不同地区和包括脱贫人口在内的农民个人实际情况，提供有针对性的培训内容，让包括脱贫人口在内的农民学到更实用的知识和技能；提供实用性培训以培养职业技能，使包括脱贫人口在内的农民能够具备更高的就业竞争力。

推动城乡社会保障体系一体化进程，解决脱贫人口的后顾之忧。由于城乡之间的经济差距、居民收入水平的不同以及政策执行的差异，导致了城乡社会保障体系的差异化。城市社会保障体系主要包括企业职工社会保险、城市居民社会保险和城市居民社会救助等，而农村社会保障体系则主要依靠农民合作医疗、农村居民社会救助等。这种分割的城乡社会保障体系，不仅加剧了城乡之间的社会不平等，给包括脱贫人口在内的农民带来了后顾之忧，也阻碍了城乡融合发展。因此，推动城乡社会保障体系一体化是解决包括脱贫人口在内的农民后顾之忧的关键。同时，需要有效发挥市场机制作用，使城乡社会保障体系能够更好地适应不同地区和人群的需求，以确保脱贫人口不会再次陷入贫困。

保障脱贫人口的土地权益，突出财产权的土地制度改革。党的二十大报告明确提出，深化农村土地制度改革，赋予农民更加充分的财产权益。当前包括脱贫人口在内的农民土地权益保障存在一系列问题，如土地征收补偿不合理、土地权属性质不清晰等，这些问题对包括脱贫人口在内的农民土地财产权益造成了直接的或间接的影响。如何巩固脱贫攻坚成果，在保障土地权益中赋予农民更加充分的财产权益是重要途径。财产权能够明确土地所有权的归属，保障包括脱贫人口在内的农民土地权益，通过明确土地所有权，可以有效防止他人侵占包括脱贫人口在内的农民土地资源，提高土地权益保障的效果。财产权能够激励包括脱贫人口在内的农民对土地资源进行合理利用和管理，在财产权的约束下，包括脱贫人口在内的农民有动力去积极开发土地资源，提高土地的产出效率，增加收入来源。财产权还能够为包括脱贫人口在内的农民提供更多的融资渠道，帮助扩大生产规模，进一步增加收入。

政策从到村到户为主，向以支持县域经济发展为主转变。随着战略重点由解决绝对贫困问题为主的“攻坚体制”，逐步向实现乡村振兴为主的“长效机制”转变，对脱贫地区的支持政策应逐步由以一村一户的帮扶为主导，转向对脱贫区域整体发展的支持为主导。通过增强区域经济发展活力，为农民在县域提供更多的发展机会，不断提高县级财政的保障能力。

由行政外在推动为主，向市场内在推动为主转变。脱贫攻坚的阶段性决战必然要求政府以行政力量在短期内集聚大量资源投入，但随着发展阶段性的变化，也必然要求增强推进乡村振兴的内生动力，充分发挥市场配置资源的决定性作用，加快政府职能归位，以破解包括脱贫地区在内的农村内生动力不足、产业持续性差等问题。为此，一是把农民经营行为和生产行为“放”给市场。主要是减少产业选择的直接介入，从引导与激活要素上着力，在要素集聚平台打造、科技创新推广、品牌创建、标准化监管等层面优化制度供给、政策供给、服务供给，推动有效市场的形成与完善，为脱贫乡村撬动和引进外部资源提供支撑，激发乡村发展的内在动力以产生乘数效应。二是建立规范乡村产业财政投入的正面清单与负面清单。明确支持具有确定性的成熟型企业和专业大户扩大高质量产品的生产，培育成为区域优势主导产业，形成产业发展的长效机制，而不支持具有不确定性的成长型企业和专业大户，避免质量效益和竞争力偏低的低端产业、低端产品继续扩大生产。以此推动发展方式实现从生产导向向市场导向的根本性转变，形成从行政推动为主逐步走向政府引导下市场驱动为主的区域良性发展机制。

结语：在中国式现代化进程中，可以划分为三大阶段：第一阶段的现代化是工业化，战略指向主要是处理好工农关系，推进农业现代化进程。第二阶段的现代化是城镇化，战略指向主要是处理好城乡关系，推进农村现代化进程。第三阶段是全面现代化，战略指向主要是实现人的自由与全面发展，也就是人的全面现代化，特别是推进农民的现代化进程，解放农民就成为未来的中国社会发展的必然趋势。

（来源：作者系湖南师范大学中国乡村振兴研究院院长，本文系2024 年全省“三农”工作意见建议专题座谈会的书面发言，《中国乡村发现》2024年第1期首发）