孔繁斌：书评丨中国行政改革的内在逻辑 ——评《重组与再造：从行政审批到智慧政务》

　　政府职能转变伴随中国改革开放全过程，特别是自1992年，党的十四大正式确立“我国经济体制改革的目标是建立社会主义市场经济体制”以来。行政审批与政务服务改革既是国家实现政府职能转变的重要抓手，也为学界观测中国政府职能转变历程提供了绝佳窗口。2024年1月，国务院出台《关于进一步优化政务服务提升行政效能推动“高效办成一件事”的指导意见》，这是党的二十大后国务院部署政务服务改革的首部指导性、纲领性文件。“高效办成一件事”是我国行政审批与政务服务改革的又一次提档升级，是优化营商环境、建设全国统一大市场的必然要求，也是数字技术赋能与行政效能提升相得益彰的具体表现。改革何以提升政府治理效能？对这一过程的解释，在张楠迪扬教授新作《重组与再造：从行政审批到智慧政务》（以下简称《重组与再造》）一书中可以找到洞见、创见与远见。

　　洞见即“清楚地看到”。一是清楚地看到改革的本质。行政审批与政务服务改革推进至今，在简政放权、提高行政审批效率、提升政务服务质量等方面取得了有目共睹的显著成效。行政审批权作为行政权力的具体表现形式，是政府行使行政管理、经济及社会规制职能的重要治理工具。因此，优化行政审批权力的运行机制及组织环境既是提升行政审批及政务服务质量的主要方式，也是转变政府职能的实现路径。《重组与再造》在行政权力的运行机制及组织机构环境的分析框架中理解行政审批与政务服务改革推进的整体机制，透过现象看本质地提出“改革何以通过优化行政权力的运行机制、平台机制、组织结构等提升政府的治理能力”这一科学研究问题，具有重要现实意义和理论价值。二是清楚地看到改革的全貌。《重组与再造》系统性回顾了中国行政审批与政务服务改革的全过程，并将其清晰地划分为四个阶段：行政审批制度改革及政府职能转变、“放管服”与政府服务改革、优化营商环境与重点改革领域、数字政府与智慧政务。三是清楚地看到改革的细节。在把握行政权力作为行政审批与政务服务改革本质的前提下，《重组与再造》厘清了核心概念的内涵与外延，包括行政许可、行政审批与政务服务等。同时，对我国权力清单制度的缘起与发展进行回顾，从权力清单、负面清单和责任清单三个维度详细分析具有中国特色的行政权力清单管理模式的特征和逻辑。

　　创见即“独到的见解”。“重组”与“再造”既是这本书的主题，亦是求解“改革何以”的答案——“在对行政审批权力及其运行的组织结构、流程机制的重组和再造中，中国行政审批制度改革经历了从行政审批到智慧政务的变迁，改革也在不断走向深化。”在“具体特定规制内容的行政权力运行于组织机构的业务流程中”的观点指引下，《重组与再造》一书将行政权力的规制内容、组织机构和业务流程视为构成和推动中国行政审批与政务服务改革的核心要素、实践主轴和重要方向。其中，厘清政府行政权力的规制内容是改革的初始及前提；“一站式”政务服务大厅和行政审批局为权力运行奠定组织基础，同时也为业务流程优化提供组织环境。通过政府机构重组和流程再造改善行政权力的运行机制、提高政府履职质量，是中国行政审批与政务服务改革的推进机制。值得注意的是，“重组”与“再造”不是“两张皮”，二者是一体两面，缺一不可。无论是“一站式”政务服务大厅的平台集成，还是行政审批局的职能重组，只是优化行政权力运行的组织前提；单纯的业务流程再造也会受制于基于专业分工、边界清晰的组织环境壁垒，难以取得实质成效。唯有将二者有机结合，以深度的平台集成和机构重组为前提推进业务流程再造，才能实现改革目标。这一解释路径为揭示改革何以提升政府治理效能的过程“黑箱”提供创见。

　　远见即“远大的眼光”。《重组与再造》敏锐捕捉到数字政府建设背景下，新技术要素的赋能将拉开政务服务智慧化改革的帷幕。从电子政务1.0版本的信息单向传递到电子政务2.0版本的双向互动，再到电子政务3.0版本的定制个性化服务，发展到如今电子政务4.0版本的移动智慧政务，每一步都留下了行政审批与政务服务改革的痕迹、见证了行政审批与政务服务改革的成效。随着区块链、大数据、云计算、物联网等信息技术的快速发展，并在政府治理领域得到广泛应用，新兴技术必将在新的维度上重塑行政权力。与此同时，《重组与再造》也提醒我们，新技术的应用不是“万能药”，并不能代替行政审批与政务服务的基础结构性改革。基于4.0版本智慧政务的核心特点，张楠迪扬教授从管理端改革、用户端改革和系统端改革三个面向，构建了新技术支持的智慧政务治理体系：借助区块链、大数据、人工智能等新技术打造“全覆盖、全流程、全周期、全时段”的“全场景”智慧政务治理体系。这一智慧政务治理框架兼具可操作性和前瞻性，相信可以为中国行政审批和政务服务改革提供有益借鉴和参考。

　　《重组与再造》是张楠迪扬教授长期深耕行政审批与政务服务领域结出的智慧成果，体现出其对中国行政审批和政务服务改革的现实关切与理论关怀。凭借朴素而不失深刻的语言风格、翔实而不失条理的经验支撑、全面而不失重点的行文表述，《重组与再造》一书为我们理解和评价中国在行政审批和政务服务领域所进行的深刻改革提供了独特的观察视角和可信的解释路径。

　　（作者系南京大学政府管理学院院长、教授） 

（来源：中国社会科学网）