林郑月娥当选特首后,我请教一选委关于林郑未来施政的可能方向。这选委说,房屋政策估计很难有改善。既然历任特首都难以解决此难题,林郑无法解决,也不会增加负面观感。这估计也是理性人的经典假设,房屋政策是棘手的,难有调整的空间,努力改善也不见得会有明显的效果;而若林郑宣称她可以在任内取得很大进展,也可能是空头支票,徒增一些非议和负面情绪。


  当昂贵的土地大辩论得以展开,笔者有些惊讶。不过坊间也有不少声音认为这是林郑以咨询为名来推行其之前已打算推行的政策;也有一些人认为林郑希望透过民间渠道征集民意,最终不论结果如何都不会伤及政府的管治威信。笔者暂且不讨论这些民间意见的是非对错,也不想纠缠于一些细节(比如是否填海等等)。笔者想谈一下新加坡政府如何看待其土地和房屋政策。虽然之前不少报章文章也提及新加坡相关政策,不过笔者在此地生活后获得一些一手的访谈资料,访谈对像包括普通民众和新加坡政府的一些政策制定人员。虽然在人口与土地面积比例与香港相当的情况下,新加坡政府在土地和房屋政策还是有进取之处;而反观香港,政府从来没有把房屋政策摆在首位,而且思路和方案都相对较为被动。港府若要取信于民,必须争取着力解决房屋问题。特别是近年来,香港成为全球地产最贵的城市,长远来说会影响到各个层面,包括经济及民众的幸福。因此,这负资产亟待去除。


  新加坡公积金配合房策


  新加坡公共房屋政策的要义有二﹕一是新加坡中央公积金政策与房屋政策是相互配合的。最早的新加坡中央公积金制度与香港的强积金制度相当,主要是用于应付个人退休生活。而1968年后,新加坡购房者可以用中央公积金的储蓄来支付首期购房费用。因此年轻夫妇较容易购买房屋,不过近年,年轻夫妇也开始抱怨首置的公共房屋面积也愈来愈小(一千平方呎左右),而他们的父辈购买的组屋面积更大。二是新加坡的公共房屋(组屋)多数是个人拥有产权的,而不是租赁房屋。资产建设的社会政策据称对增进民众幸福感和降低社会不平等感有很大的帮助(在不同的国际民调中,新加坡人的幸福指数要高于香港,未知是否与新加坡人口拥有高比率的公共房屋有关)。新加坡还根据个人的身分状态(公民、永久居民、外国人等)区分民众在房屋市场上的地位和购买权限(也就是外国人即使在新加坡工作也不可以购买组屋)。这是有秩序、有等级的公共房屋市场。此安排有利于在新加坡的房屋市场上形成一些分割并建立起防火墙(客观的看,私人房屋市场炙热时也会影响组屋市场的需求,不过这些影响不像香港的市场如此明显。香港的私人房屋市场炙热时,公共房屋的需求大幅上升。而新加坡组屋比例高,建造的数量与人口等因素有很大关系;新加坡中产阶级炒房心态也较低,因此,公共房屋和私人房屋市场都有一定的区隔,而且多数情况下价格都是相当平稳)。


  对新加坡政府来说,一、公共房屋是最重要的国内公共政策。房屋政策是新加坡执政人民行动党的 重要政绩。公共房屋也被赋予多重功能。比如为了让新加坡各种族之间和平共处,新加坡组屋的居住人口会考虑人口的比例,比如华人、马来人、印度人及其他种族的比例分布。在一些区域内,华人人口过多,新的华人申请者就不能进入该组屋。另外,与其他有选举机制的政体一样,新加坡也将组屋选民的地理划分作为选举工程来推进。因此,土地和房屋政策是民众与政府之间一项重要的隐性契约。这份契约在华人社会如内地和香港饱受房屋价格上升困扰的时候变得更为突出。新加坡人聚会时常常提起这些政绩和他们引以为豪的房屋政策。因此,土地和房屋政策中的一些负面因素就会淡化。比如新加坡的填海工程就在公共政策辩论中被说成利处多多的政策而鲜有争议。这对许多港人来说是不可思议的。


  看重推动经济提高国民生活水平


  二、新加坡政府对推进经济发展和提高民众的生活水平是毫不含糊的。作为长期一党执政的地区,经济绩效是最能说服民众投执政党一票的。对于民众来说,人们在房屋开支方面较为节省,余下的可支配收入就可以流入零售业、饮食业和娱乐业等。而这些行业的兴旺也给基层带来大量的就业机会。香港在这方面做得不错,不过与新加坡相比,还是有较大的差别。新加坡组屋附近的小贩中心,是平民百姓用餐的地方,比如海南鸡饭一份5元新加坡币(相当于30元港币)。这与公共房屋商铺的租金相当便宜有关。此外,新加坡仍然保持着一定比例的制造业。这也是新加坡政府一直坚持的路线,因为公共房屋的便宜,不少产业工人不需要向雇主要求很高的工资,而相对来说,雇主也可以有一定的空间创造更多利润、发展工业。这些都是香港早年发达的原因之一,不过近年来的优势在地产经济过度活跃的情况下受到严重影响。要注意的是,新加坡政府对经济发展的解释并不是每年GDP增长5%(香港一些政策制定者在这方面有误解),而是各个产业的均衡发展再加就业机会的增加。地产经济固然增加部分有房人士的财富,不过新加坡政府在这方面除了鼓励居民从公私房屋中受益,而且还很认真考虑地产经济旺盛对经济的负面效应。因此,在许多土地和房屋政策方面,新加坡走在香港之前。比如新加坡从2011年12月8日实施买家印花税,之后香港在面对同样的挑战下滞后一年多才推动。笔者没有意图肯定新加坡推出的每项土地和房屋政策,不过新加坡政府在管治房屋政策方面确实敏锐、果断和勇于担责。


  现况下坚持不干预 变相无为


  香港回归中国之后在房屋问题上反而恶化,有一些重要的外因,一是亚洲金融危机和SARS重创香港经济,香港政府为了稳定经济(特别是保证部分中产和富裕人士的利益),在房屋政策上没有着力发展和扩大公共房屋的比例,而导致住房恶化,特别是公屋等候期拉长及劏房住户人数的增加。这不能归因于市场的恶,而应该是政府政策的不当。二是内地经济体量的快速增大,富裕阶层人士增加,因此大量的资金流向香港的地产。而香港政府在知道相关数据的情况下延迟出手,错过一些地产调控的时机。在这方面也有一些利益集团比如地产商与政府之间互动的原因,一些地产商一直认为香港政府若增加内地人买楼成本是违反市场规则的。而此后政府推出另一极端版本的「港人港地」也证明没有效果。面对一个巨大的经济体,而香港的经济体是相对细小的,若允许一些套利行为(有些内地官员及商人在香港购买房屋后不仅有升值的空间,还有洗钱的空间),一些温和的政策是难以奏效的。在这种背景下还坚持“不干预原则”及尊重市场规则,只是一种变相的政府“无为”。


  而新加坡将房屋政策作为头号公共政策,对民众的住房改善不遗余力。任何有可能危及到民众住房的外界因素,新加坡政府都很敏锐应对。就像笔者一个司机朋友所说,之前有几年的周末,他都是陪同内地客人在新加坡看房,不少客人拿着大袋的现金进行交易。大量内地资金进入私人房屋市场,推高房屋价格。更重要的是,新加坡市民开始抱怨此类行为。客观的说,这不是新加坡人的排华行为,而是市民感受到生活变化后的自然反应。新加坡政府在此方面有些教训,因此当政府意识到问题严重后,推出多项政策,达到遏制内地资金炒房的效果。现在该司机朋友说周末多了一些来休闲旅游的内地豪客,少了内地购房客。概括而言,新加坡政府不会在乎一些教条、陈旧的看法,特别是关乎头号民生议题——土地和房屋政策上。因此,虽然有各种可值检讨之处,新加坡政府在保证住房和遏制房价方面还是有不错的成就。近年来,新加坡的年轻人对房屋市场也有一些与长辈不同的看法,特别是对居住空间收缩及人口增加的忧虑;不过与香港的年轻人相比,他们在住房方面的负担确实是少了很多。


  港府决策目标太多 照顾各种利益


  而香港政府在公共政策的决策方面有太多的目标和照顾各种利益。比如在粉岭高尔夫球场的立场上,不少政府人士态度模糊、立场摇摆,而一些所谓的专业人士把保留高尔夫球场与香港的国际地位结合起来。而如此牵强的理由也能被一些公共政策制定的人士所接受。而国际人士占人口比例比香港更多的新加坡,高尔夫球场一般细小,而且近年来的做法是高尔夫球场土地合约到期后不会得到续约。港式民主的有趣之处就在于人人都可以有声音,而一些利益团体的声音往往更大。因此,保留如此大面积的高尔夫球场可以被接受,而大多数民众清晰一致的声音却不能被采纳。而新加坡的选举政治很清晰的反映了民众的喜好。普通民众需要宽敞的住房,而不是昂贵的高尔夫球运动,这样的取态自然会影响新加坡政府。而政府也在权衡利弊下,做出一些明智的决策。


  当笔者去年初在香港教育大学委托一民调机构进行香港人收入再分配的调查时,发现83.7%的香港受访者支持增加公营房屋开支,而民众在勾此选项之前是被告知增加开支有可能会增加税负的(仔细分析其他的一些社会政策开支,多数都没有公共房屋这么受欢迎。比如只有28.8%的受访者支持增加综合社会保障援助)。因此,在这种背景下,民众的意向清晰明白,而政府继续保留高尔夫球场、不愿意触动棕地等复杂问题,这会给土地大辩论带来很负面的影响。填海是二三十年后的收益,而普罗大众现在仍然面对炙热的地产市场,因此,与民意相逆、以为政府官员比民众更懂得选择的土地和房屋政策会给香港的政经发展带来不良影响。


 吴木銮:新加坡国立大学李光耀公共政策学院副教授,主要研究中央、地方财政关系及地方公共治理,本文刊于《明报》




(来源:作者新浪博客)

 


2018年09月25日

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