习近平总书记指出,要健全国家储备体系,科学调整储备的品类、规模、结构,提升储备效能。这一高屋建瓴的论断,为新时代国家储备工作提供了根本遵循,指明了前进方向。当下,全球安全受到新冠肺炎疫情的严重威胁。疫情防控工作,对各国的公共安全危机管理能力和国家治理能力无疑是一次严峻的大考。面对全球医疗物资紧缺的挑战,国家储备的重要性进一步凸显。


  国家物资储备体系是国家储备体系的核心,是保障国家安全的重要组成部分,是国家提高应对突发事件能力的坚实保障,也是推进国家治理体系和治理能力现代化的重要基石之一。党的十九届四中全会提出,加强系统治理、依法治理、综合治理、源头治理,把我国制度优势更好转化为国家治理效能。健全国家物资储备体系应从这四方面入手,多措并举,推进储备治理现代化,提升国家物资储备综合效能,更好发挥国家物资储备防范化解重大风险的“稳定器”和“压舱石”作用。


  加强依法治理,构建国家物资储备法律体系


  立善法于天下,则天下治;立善法于一国,则一国治。法治是大国治理不可或缺的重要法宝,法治体系是国家治理体系的骨干工程。国家物资储备工作仅仅依靠行政手段是不够的,还需要综合运用法治手段,才能适应治理体系和治理能力现代化需要。


  从国际物资储备立法经验来看,主要有围绕大宗商品、成品油、贵金属等具体品种立法,同类性质资源立法和宽泛的大储备立法三种模式。如美国的《国防生产法》、俄罗斯联邦的《国家物资储备法》属于宽泛的大储备立法。部分国家通过具有基干法律性质的国家战略物资储备法来规范战略物资储备的基本问题并统领相关单行法规,如美国有《战略及重要物资储备法》,芬兰有《国家战略储备法》,瑞士有《国家经济供给联邦法》等。还有的国家对具体储备品种进行专门立法,如石油储备立法,法国有《石油供应安全法》,德国有《原油和石油产品储备法》,日本有《石油储备法》;粮食储备立法,加拿大有《加拿大谷物法》,日本有《新粮食法》等。


  我国对物资储备和调用等规定大部分散见于相关的部门规章和规范性文件中,缺少专门的国家物资储备法律,立法缺位、立法位阶偏低以及立法滞后等问题仍然存在。如国内出台的《中央储备肉管理办法》《中央储备糖管理办法》《国家物资储备管理规定》等多为部门规章及规范性文件,法律效力层级较低,因此要加紧推进我国物资储备法治化,统筹兼顾、整体谋划、把握重点,在共同推进上着力、在一体建设上用劲,明确投入机制、运行机制,明确底线、划清红线,规范政府、企业和公众行为。制定高层次的国家物资储备法,并对石油、矿产等若干重要的战略应急物资储备进行专门立法,健全法律手段、行政手段和经济手段综合运用的国家物资储备治理体系。


  强化源头治理,优化物资储备品类规模结构


  源头治理,涉及国家物资储备的本源需求,即依何种标准、按何种方式确定储备何种物资,目标是要充分发挥不同功能储备物资最大功效。如战略物资储备要发挥增强国家底气实力作用,在国际上形成一定战略威慑力;应急物资储备要在应对疫情、地震、洪灾等自然灾害和其他突发事件方面起到保供给、稳民心的积极作用。


  物资储备需求涵盖品类、规模、结构等内容,不同类型物资因其主要用途、综合储备成本、可动用储备规模及频率不同,确认需求的因素及权重也有差异。此外,经济、政治、社会、环境、法律和国际等因素也会影响储备需求。因此,虽然各国储备物资的选定标准不尽相同,但大致主要取决于国内资源禀赋、在经济和国防安全领域的重要性、国内资源供需状况、国外资源获取性等。具体来说,要多储稀缺性和不可再生性物资,对外依存度较高物资,市场供求关系紧张、价格波动幅度较大物资,以及主要供应来自政局及经济不稳定国家的物资等,也可以储存一定的优势资源。


  物资储备需求还应契合所处历史时期,如机械化战争时期,石油、钢铁、化工原料等物资是各国战略储备的主要内容;进入热核战争时代后,应增加贵重和稀有金属等储备;生化武器等大规模杀伤性武器的研制和使用,对未来战争的准备和防护提出了新要求,以医疗物资储备为例,在储存一定数量的急救器材、常规药品等基础上,生化疫苗、检测试剂等储备也应大大增加。


  我国储备物资品类、规模和结构确定体系建设还需进一步健全完善。要深入研究不同储备物资的自然、社会等属性,通过科学建模、规律分析、统筹决策、实践修整等过程,多部门共同协作,构建科学权威的储备物资需求确定和动态调整机制,做好我国物资储备目录建设工作和保护性发展的规划设计,合理确定储备品类、规模、结构和区域布局,结合实际情况适时进行动态调整,从源头上把好“需求关”。


  提升系统治理,补短板强弱项


  在此次抗击新冠肺炎疫情过程中,我国现有物资储备体系体现出多方面优势,但也暴露出一些短板和弱项。如何给物资储备工作打好“补丁”,提升物资储备系统效能,需全面、动态、多角度、多层次地改革创新,从而确保储备物资在关键时刻拿得出、调得快、用得上。


  要“储得好”。加快建立物资储备能力调查制度,对战略及应急等物资储备情况进行全面细致摸底,分门别类编制产业供应链地图,建立储备大数据平台,打破“信息孤岛”,实现互联互通,做到心中有数、管理有据;坚持“全国一盘棋”思路,加大仓储资源整合优化力度,分类做好储备基础设施利用、维护、改造升级工作,健全完善现代储备基础设施体系;实行科技兴储,促进智能仓储等先进技术与储备业务深度融合;实施精细化标准化管理,推动储备管理体系现代化升级。


  要“轮得准”。进一步健全完善精准高效的收储轮换机制,实现“常储常新”。根据各类储备物资的自然属性与社会属性,结合可能引起的市场波动以及充分维护百姓利益等因素,实行差别化收储轮换管理,如应对市场波动,市场行为更多一些,应对战争或自然灾害,政府主导行为更多一些。通过数学模型等手段,核算管理各类物资的市场价值、品质等级、保存期限等信息,为收储轮换决策提供科学支撑,依据不同目标确定最佳收储轮换时机,推动收储轮换工作从粗放型、经验型向精确型、网络型转变。


  要“调得快”。效率是物资储备工作发挥功效的关键,要进一步提升物资储备管理应急“嗅觉”。通过开展常态化统筹管理和动态监控,对苗头性问题敏锐捕捉、及时跟进、科学研判,充当发现应急调用需求的“千里眼”“顺风耳”;综合考虑出库、运输、储存、配送等环节,注重现代科技成果应用,推广智能机器人等技术手段在储备物资调用领域的运用,强化安全、提升效率;制订和修订各类突发事件应急预案,加强技术培训与应急演练,进一步完善应急保供体系,实现统一指挥、快速响应、高效协同。


  完善综合治理,创新理念引“活水”


  区别于仅以储存为重心的传统模式,现代物资储备是一项涉及多部门、多环节的综合系统工程,其整体效能直接反映国家综合治理能力和管理水平。要构建统一的国家物资储备体系,全方位多角度提升国家物资储备现代综合治理能力和管理水平,必须形成涵盖综合管理、社会参与及融合金融手段等要素的整合模式。


  建立纵横联动的综合管理模式。鉴于所涉部门和环节的复杂多样性,新时代物资储备管理体系应健全完善从中央到地方科学高效的纵向管理和分级动用机制、相关部门和储备管理机构之间灵活通畅的横向会商协作机制,注重多元主体间的共同治理,实现中央储备与地方储备、实物储备与生产能力储备的协调互补。


  形成政府储备与民间储备相结合的多元储备体系。可通过“放管服”改革,综合运用财政、税收等手段,积极采取各种激励措施,引入社会力量,鼓励发展社会储备,同时在“藏储于民”上下功夫,号召家庭和个人储备合理数量的必要应急物资,形成政府储备为主、民间储备协调互补的多元储备体系,一定程度上解决物资储备“蓄水池”“引活水”问题,从而将全局性、主体性特征明显的国家储备与微观、局部社会储备相结合,既减轻国家财政负担,又提高市场应变能力。


  融合金融手段,盘活储备资产。资金是完善国家物资储备体系的重要支撑,在储备不断加强的趋势下,资金需求也在逐年增长,可考虑设立国家物资储备基金,在国家预算中专项管理。同时,辩证地利用金融手段,发挥储备物资商品属性。一方面,推动实物储备调控与相关金融衍生品相结合,探索发展储备资产证券化等金融手段,努力争取大宗商品定价权,建立风险对冲机制,在现货市场和期货市场之间协同运作;另一方面,探索运用物资储备防范金融风险,通过定期发布储备库存信息等方式,合理引导市场预期,防止经济运行过程中供求剧烈波动,推动物资储备融入金融风险防范体系。


  秋刈禾薪,冬实仓廪;积谷防饥,未雨绸缪。面对百年未有之大变局,在新形势、新要求、新挑战下,通过加强法治建储,改变粗放型管理方式,提升储备效能,健全储备和生产能力协同保障机制,增强物资储备领域统筹协调能力、信息分析能力和应急处理能力,一定能探索出具有战略谋划、前瞻布局和科学精神的新时代物资储备管理模式。


  作者:国家粮食和物资储备局物资储备司综合处处长、一级调研员




(来源:《红旗文稿》2020/09)

  责任编辑:陈金霞


2020年05月14日

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