邦联与联邦到底有什么区别?


  为什么要从邦联转向联邦?欲回答这个问题,首先得弄清二者之间到底存在什么样的区别。汉密尔顿用了相当大的篇幅来论证邦联和联邦之间的区别。在《联邦党人文集》第十五篇,他讨论的角度或者出发点是立法的原则。在邦联时代,邦联政府立法的对象是每个州或者每个邦;而联邦的立法对象是个人,联邦政府的所有法律都是让每个公民怎么样,例如公民不向联邦政府缴税,公民违反联邦法律,应该遭受什么处罚等。


  可见,邦联和联邦在立法对象或者管辖对象上,是完全不一样的,这是非常重大的区别。因为这种区别,汉密尔顿说,邦联政府其实不是一个政府,而是一堆政府组成的一个联盟,这是一种主权之内的主权,或者主权之上的主权,政府之上的政府。这不是一种严格意义上的政体类型。而在联邦政体下,无论是各州还是联邦政府,都建立在个人基础之上,它建立了两个层面的政府,或者说两个不同的政府混合在一起。为什么把这种政体叫作复合共和国?就是每个州是一个共和国,联邦又是一个共和国。这两个共和国的差别在于他们有不同的管辖范围和权力范围,而不是相互隶属的关系。这样的政体才是一个政府。


  邦联的困难在于,它的统治对象是一个州,如果某个州违法了,它没有办法通过和平的方式处罚它。所以,汉密尔顿说,邦联政体和政府的义涵是不相容的,因为政府必须要以温和的行政力量运作。如果政府动不动要开战,就不算一个政府。而邦联必须时刻诉诸武力,只要某个州违法就要用武力解决。所以他说邦联就像一个联盟,能不能发挥作用完全依赖于各州的善意:自愿地缴税,自觉地执行法律。否则,邦联的所有法律都不过是一纸空文,无法强制执行。这种联盟或者邦联非常脆弱,它不能通过一种有机的方式把大家紧密地结合在一起,随时都可能会崩溃。


  在《联邦党人文集》中,作者举了很多历史上的例子,分析了古希腊、罗马以来各种各样的联盟及联合,指出他们要么内部相互争斗,要么分崩离析,都无法长期存在。


  汉密尔顿指出,政府唯一适当的统治对象是公民个人。只有建立在公民个人基础之上的政体,才算一个政府,或者说,政府本身的特点就决定了它执法的对象只能是个人,而不能是集体。


  汉密尔顿认为政府之所以要建立在个人基础之上而不是集体基础之上,是因为个人比集体更在乎自己的荣誉。一个人违法被发现了,会被处罚,若他很在乎自己的荣誉,很多时候,他可能会主动、自觉地遵守法律,不去违反。但对一个州而言,违反就违反,没有人为这个州承担任何荣誉上的损失,它不会有任何声望、名誉上的痛苦和不安,只有个人才会有。所以,从这个意义上讲,政府也不能建立在集体之上,因为集体是没有理性的,集体不会思考,没有情感。只有个人才会思考、有情感,只有个人才是道德存在。


  汉密尔顿指出,在邦联体制下,如果州不执行法律,法律就成了摆设,可想而知,邦联的命运就是无政府,最后会名存实亡。在邦联时代,邦联政府只有立法机关——国会,没有行政机关——总统,也没有司法机关。那它立出来的法如何执行?执行遇到了问题,谁来判断它是否公正?这些都没有。


  而在联邦体制下,因为它是以个人为单位,只有当州积极或者直接对抗联邦法律时,法律才无法在那个州实行;如果州不是积极抵制联邦法律在本州的执行,法律就能够被执行。一个州要想让联邦法律不奏效,必须得进行积极的对抗,拒绝联邦执法人员执法。美国历史上曾发生过州政府对抗联邦政府的“布朗案件”:联邦最高法院判决让黑人跟白人一起上学,但阿肯色州州长抵制了这个判决,不允许当地黑人进入公立学校与白人一起上学,艾森豪威尔总统干脆调兵遣将,直接派军队过去护送那些黑人学生去学校。


  由此可知,邦联和联邦执行法律的方式或模式是不一样的。在联邦体制下,州一般不会用积极或直接的方式对抗联邦政府,除非它认为自己的利益受到了严重侵犯。即使州认为自己利益受到了侵犯,通常也不会采取直接对抗的方式,因为在联邦体制下,有一种解决联邦和州之间冲突的渠道——诉诸联邦最高法院。


  人们热爱各州胜过热爱联邦


  反对新宪法的人,担心联邦政府建立之后会变得太过强大,以至于州政府很难对抗它,导致联邦政府专权。汉密尔顿的看法恰好相反,在他看来,在联邦政体下,与其说容易导致全国性政府或者联邦政府专制,不如说更容易导致各州之间出现无政府状态。向心力远远不如离心力强。州政府更容易侵犯全国性政府的权力,因为州政府对人民影响更大,州政府贴近人们的生活,管辖的事务跟日常生活密切相关,包括财产、婚姻、继承、教育、交通等。而联邦政府离民众很遥远,只管战争、外交,跟老百姓日常生活没什么交集,因此,它不会跟大家产生感情,民众不会喜欢它。老百姓更多倾向于让州政府有更大的权力,而不是联邦政府。


  汉密尔顿指出,从人性的角度考虑,人们也会更爱自己的地方政府,而不是联邦政府。为什么呢?首先,距离的远近会影响人们的情感。比如,跟你的邻居相比,你更爱自己的家人,因为家人比邻居更近;但跟整个社会相比,你更爱你的邻居,更爱你周围的人,更关心他们,而不是关心一个遥远的陌生人。州政府离民众比联邦政府近得多,大家对它有更深的感情。

  

微信图片_20200508162940.jpg


  《用野心对抗野心:联邦党人文集讲稿》;王建勋/著;东方出版社;2020年5月


  在美国或者联邦制国家,老百姓对自己的地方、自己的家乡的感情都比较深。原因就在于地方事务跟每个人密切相关,而且你有权利参与,每个人都是地方事务的主宰者,当地的法律、政策都是你参与制定的,所以你对它有情感。正如托克维尔强调的一样:在那里,每个人都热爱自己的家乡,而不是热爱一种遥远的存在。在拥有高度地方自治传统的地方,你会认为自己是地方的主人,当然对它有发自内心的热爱,每个人首先都是一个地方的人。


  而在没有地方自治的地方,一个人好像是生活在真空中的世界公民,跟地方没有关系,他不是生活在特定的地方、特定的社区、特定的社会当中。当切断了一个人跟地方的联系,他就只忠诚于所谓的国家,只承认一重忠诚,不承认多重忠诚。联邦制国家其实就意味着允许多重忠诚,一个人既对地方政府忠诚,也对联邦政府忠诚。这两种忠诚是同时存在的,跟中央集权国家形成了鲜明的对比。


  为什么州政府比联邦政府有更多的优势?因为它们管辖的范围不一样,管辖权不一样。所有民事案件、刑事案件均由州政府处理,也就是说,日常的正义、秩序、对生命和财产的保护,通通都是由州政府完成的,人们当然更热爱它,因为它替你主持正义,替你维持秩序。而联邦政府离公民太遥远,它所保护的全国性利益很难唤起民众对它的热爱和情感。所以,汉密尔顿强调说,大家不用担心建立联邦政体之后,联邦会变得强大,会变成专制独裁者,地方政府会衰落或者消亡。相反,民众的热情始终是在地方。但在一种情况下会发生变化,那就是,联邦政府治理得非常好,而地方政府治理得非常糟,民众更热爱联邦政府。这是一种自然而然的情感。地方政府应该改进或者改善自己的管理,而不是谴责联邦政府管理得太好,把民心争取过去了。只有在这种情况下,才有可能导致人心更加倾向于联邦政府。但是,对于一个新生的政府、一个全新的联邦政府、一个离大家如此遥远的政府来说,这是非常困难的。


  汉密尔顿还提到了封建跟联邦或邦联的关系。今天一提到“封建”,很多人就想起“封建专制”这样的表述,其实,封建社会不一定是专制社会。对欧洲来说,中世纪(约500—1500)是封建时代。曾经有一段时间,人们认为中世纪非常黑暗,其实,中世纪并不全是黑暗,它也有相当光明的一面。可以说,近现代宪政的元素大都是在中世纪扎的根,十二、十三世纪兴起的那些自治市、城市共和国依然值得赞扬,《大宪章》、城市宪章——最早的成文宪法,就是那个时候出现的。


  封建时代有一个很重要的特点,它建立在契约基础之上,领主和领臣之间是契约关系,他们事先需要商定好领臣每年向领主缴纳多少赋税,服多长时间的兵役等。没有领臣的同意,领主不能擅自增加义务。这种契约关系对于后来宪政的起源和发展是非常关键的。封建社会的另一个重要特点是分封割据,存在多个权力中心。也就是说,它是一种多中心的格局,国王不过是最大的领主而已。当时的法律、司法都是多元化的、高度竞争性的。比如,庄园有庄园法,城市有城市法,教会有教会法,有各种各样的法律体系和司法体系相互竞争。


  在这样的格局下,搞专制是非常困难的,欧洲所称的绝对主义到十七世纪之后才开始出现。随着民族国家的形成,出现了法国、西班牙这种强大的中央集权政体,才有所谓的王权专制,国王想干什么就干什么。在英国,绝对主义只有非常短暂的历史,后来很快因为司法相对独立、议会权力变大等因素,把绝对主义抵消掉了。但是,在欧洲大陆,绝对主义存在的时间比较长,一直到今天,有些国家还没有完全摆脱这种阴影。所以,欧洲大陆这些国家建立宪制民主政体大都是比较晚近的事情,基本上是在二战以后。


  在封建制下,不用担心国王做大,因为有很多诸侯和贵族制约着他,就像在联邦制下,联邦政府很难变得太过强大一样。汉密尔顿说,联邦政体的发展趋势,与其说是走向联邦政府的专制,不如说是走向无政府状态。


  邦联政府存在哪些缺陷?


  为了论证为何要从邦联走向联邦,《联邦党人文集》的作者考察了历史上邦联失败的案例。他们发现,从古希腊的联盟到近代的德意志、瑞士、波兰和荷兰的邦联,之所以失败,主要是由于它们太过松散,建立在各个成员主权独立基础之上,不能直接对民众进行统治。


  瑞士的例子值得注意。1291年,三个瑞士的共同体开始形成邦联,后来不断扩大。在那里,每个邦国、市镇或公社(commune)都是一个小共和国,拥有高度的自治权。这个邦联的松散性十分明显,它没有共同的财政部门,没有共同的军队——即使在战争时期,没有共同的货币,没有共同的司法部门。这样的邦联几乎没有什么权威。用麦迪逊的话说,它能够存在主要是因为那里特殊的地形——阿尔卑斯山区、单个邦国的弱小、民众之间因同质而纷争稀少以及相互帮助的需要等。但是,一旦它们之间出现了纷争,邦国就会四分五裂,比如,宗教改革之后,新教邦国和天主教邦国之间就爆发了流血冲突,而且分别与不同的国家进行结盟,邦联名存实亡。


  1848年之后,瑞士改为联邦制政体,成了一个真正的自由共和国。我们很难想象,瑞士这么小的一个国家,人口只有七百来万,居然也实行联邦制。它分为二十六个邦(cantons)——相当于美国的州。这二十六个邦又分成大约两千七百个公社或市镇,每个市镇都是高度自治的。甚至可以说,瑞士这种联邦比美国走得更远。在美国,每个公民都有双重公民身份,比如,一个人首先是某个州的公民,其次才是美利坚合众国的公民;但在瑞士,每个公民都有三重公民身份,首先,你是一个公社的公民,其次,你是一个邦的公民,再次,你才是瑞士联邦的公民。而且,它的一些邦的权力比美国州的权力还大,有一定程度的外交权,可以跟外国签订一些经济协议等。


  瑞士的特点在于,很多事务都搞直接民主、全民公投。现在,他们讨论重大事务的时候还是把全公社的人都召集起来到广场上开会,会议表决按照声音大小决定,不严格查票,主持人问与会者赞成还是不赞成某个方案,如果赞成的声音大就通过。瑞士实行的是直接民主和间接民主相结合的制度,它在联邦层面、州层面实行代议制,选举议员,而在基层实行的是直接民主,因为它足够小,人口足够少。当然,瑞士的地理位置比较独特,以至于周边大国想要占领它或者吃掉它,都不是太容易,这个国家除了山就是水。


  荷兰联省的例子也值得一提。荷兰从十六世纪之后开始建立联省共和国,有点中国二十世纪二十年代联省自治的味道。当时,荷兰的七个省联合起来建立了一个邦联政体,对所有重要事项,实行全体一致同意原则,也就是说,七个省必须全体一致同意才能批准一个重要事项,跟美国邦联时代一样。这种架构和决策方式带来很多问题,包括邦联政府的无能——因为没有各省的一致同意,它什么都做不了,各省之间因为税收负担不公而产生纷争,以及在外交问题上各省不能及时达成一致而面临被入侵的威胁等。实际上,在紧急情况下,全体一致同意原则不止一次被违反,导致宪法的合法性被侵蚀。


  在麦迪逊考察了这些失败的案例之后,汉密尔顿总结了邦联政府的一些主要缺陷。第一个缺陷是它没有对法律的执行权。由于邦联政府没有自己的执法机关和司法机关,它的法律要想得到执行,有赖于每个州的帮助或自愿、自觉地执行。任何一个政府要想存在下去,这三个机关都是必需的。立法机关制定法律,但法律不会自己执行,也不会自己适用,所以必须得有像总统一样的行政机关去主动、积极地执行法律,同时,还得有一个司法机关来适用和解释法律,解决纠纷。


  第二个缺陷是各州之间缺乏一种相互保证。在邦联体制下,有的州遵守了法律,或者执行了某个命令,而有的州不遵守、不执行该怎么办?你交了税,我不一定交,已经交了的就会觉得不公平,下次也不交了。大家无法相互保证会同时遵守法律,同时履行义务。如果一些州履行了,另一些州没有履行,履行的州会觉得吃亏了,以后也不履行了。没有履行法律的,这一次占了便宜,下一次肯定希望继续占便宜。这种松散的联合是无法持久存在的,以至于法律在大部分情况下都沦为摆设,无法执行。


  第三个缺陷是各州财政方面的贡献,实行的是一种配额制,导致各州财政负担不公。邦联政府向每个州征收的税是固定的配额,比如你今年交十万美元,它交二十万美元,另一个交三十万美元,是固定的。这种配额制带来很大的问题:如何决定这个配额?每个州应该交多少?按照什么标准划分?有的州主张按照土地面积划分,土地多的就多交,但有的州觉得不公平,主张按照人口划分,人口多的应该多交。无论是按照人口还是土地来配额,都会带来不公平的情况:某个州土地特别多,但人口稀少,让它交很多税,它就很难负担;相反,某个州人口很多,而土地很少,它就觉得资源稀缺,交太多的税对自己十分不利。所以,实行配额制一定会导致不公平,总会有一些州觉得自己受到了歧视。


  其实,决定一个州财政能力的因素非常多,除了土地和人口,还能找到很多因素,比如贸易、工业、矿产资源等。邦联政府无法把所有因素都考虑在内,因为它无法评估这些东西哪个更有价值,哪个更重要。因此,汉密尔顿指出,不管根据什么方式来实行配额制,无论土地还是人口,都是不公正的。而这种不公正,恰恰为摧毁邦联埋下了祸根。因为邦联能不能维系的决定性因素,就是看大家是不是为它交税,支付财政收入。如果不支付,邦联政府一天也运转不下去。


  汉密尔顿提出,要想解决这个难题,联邦政府必须拥有自己的征税权,不是从各州征一定的配额,而是直接向每个公民征税,如此,各州政府就不能控制联邦,无法掌握它的命运了。他说,除了这种方式以外,没有其他方法能避免邦联必然崩溃的命运。他还指出,实行联邦制之后,虽然联邦政府对各州公民征税也会带来一些问题,但联邦政府征收的税可能是多种多样的,有些税是按照人口计算,另一些则是按照财产计算,还有土地税、消费税、关税等,各种税和征税方式混合在一起,让各州感觉到这是一个公平的交易,是一种平等的征税方式,不会让大家因为不公平或受到歧视而放弃给联邦政府贡献财政收入。


  同时,汉密尔顿再次强调了联邦政府为什么应该主要依赖间接税而不是直接税。他说,征收直接税,比如对土地征税,会面临一个很大的问题,即如何确定征收标准,或者说如何衡量和评估某项财产的价值。他说,任何国家对土地进行估值的时候都面临着难题。当时不像现在一样,每块土地都有一个市场价,当时可能很难找到这种可以参考的市场价,或者,找到大家都认可、接受的标准,那么,征税的时候按照什么征呢?一个人拥有的土地面积很大,但是很边远,另一个人拥有的土地面积很小,但是在城市里面,评估二者价值的大小并不是一件容易的事。所以,他建议联邦政府最好别征这样的税,因为这样征税会给征税官和政府太大的自由裁量权,很难对这种权力进行限制,而且征这样的税会带来反抗,造成人们的不满,以至于威胁到联邦政府的基础。


  第四个缺陷是它缺乏对贸易的管理权,特别是州与州之间的贸易。邦联政府没有管理州际贸易的权力,每个州都可以设置贸易壁垒,州与州之间的冲突和摩擦无法解决。而且,因为邦联政府没有对贸易的管辖权,所以也没有权力跟外国签订贸易方面的条约。成立联邦政府则可以打破州与州之间的壁垒,建立一个统一的大市场。


  第五个缺陷是缺乏必要的军事力量。邦联政府没有自己的军队,它所谓的召集军队的权力不过是向各州征用一定的人力。也就是说,它想要打仗的话,需要由每个州派一些人组成一支军队。它没有独自征税的权力,自己无法养活军队。这种征兵方式不仅不利于节约和保持活力,还会导致不平等的人员分配:根据什么标准向各州征用人力?是根据人口数量还是资源多少?没有合适的标准。所以,汉密尔顿说,无论是对税还是对人,配额制和征用制都是非常愚蠢的方式,会导致成员国之间必然的不平等,让各成员国之间产生矛盾。


  第六个缺陷是每个邦的投票权是平等的。不管这个邦有多少人口和资源,每个邦在邦联国会中都有同样的投票权。汉密尔顿说,这与共和政体的根本原则不符,共和政体是适用多数决原则的,如果所有邦都有平等投票权,只能实行全体一致同意原则,只要有一个州不同意,一部法律也没办法通过。这样就会造成少数州操控多数州命运的结果:即使三分之二的州都同意某部法律、某个方案,但因为三分之一的州不同意,照样无法生效。他还指出,邦联国会投票的时候,即使不实行全体一致同意原则,比如,实行三分之二多数决,也同样存在问题:虽然三分之二的州同意某法案,但这三分之二的州可能只拥有少数人口,各个州的人数是不一样的。需要指出的是,类似的情况在美国总统大选的时候也能见到,当选总统拿到的选举人票是多数,但他获得的选民票未必是多数,因为每个州的选举人票和人口数量并不完全成正比。让少数否决多数,就等于说否定了共和政府的原则——多数决。全体一致同意的投票方式,让国会的任何行动都变得非常困难,几乎什么事都干不了。


  在汉密尔顿看来,全体一致同意原则存在着几个致命的弊病:(1)少数战胜多数;(2)否决权可能会被滥用,只要有一个州投否决票,方案或者法律就无法生效,导致政府无法采取任何行动;(3)谈判经常是长期的、持久的,效率非常低;(4)这种低效的运作方式很容易导致外国入侵,以及内部之间的派系斗争。我们应当改变这种投票方式。


  我们知道,美国走上联邦之路后,国会改为两院制,两院制既考虑了人口,又考虑了地域,实行的也是多数决的投票规则。需要特别指出的是,全体一致同意原则并不是错误的。全体一致同意,是一种最具有合法性的投票原则,在全体一致同意的情况下,没有任何人被强迫,只是,它的交易成本太高。美国公共选择学派的开创者詹姆斯·布坎南(James M. Buchanan)在其经典著作《同意的计算》中,研究了全体一致同意所带来的两方面成本:外部成本和交易成本,这二者的交叉点被认为是最佳的制度安排。[ Buchanan,James M. and Gordon Tullock. 1999. Calculus of Consent:The Logical Foundations of Constitutional Democracy (Vol. 3, the Collected Works of James M. Buchanan). Indianapolis:Liberty Fund. First published in 1962.


  ]在布坎南看来,美国国会立法有一个缺陷,特别是关于征税的法律,实行简单多数决很容易出现多数的暴政。布坎南认为,应该增加这种征税法律通过的难度,要将投票规则从简单多数决变成三分之二、四分之三或者六分之五等,让它接近全体一致同意。虽然不能达到全体一致同意,但越接近就意味着越少的人受到强制,法律就更具有合法性,多数的暴政在很大程度上就可以减弱。[ Brennan,Geoffrey and James M. Buchanan. 2000. The Power to Tax: Analytical Foundations of a Fiscal Constitution (Vol. 9, the Collected Works of James M. Buchanan). Indianapolis:Liberty Fund. First published in 1980.]


  第七个缺陷是邦联政府缺乏司法权,没有自己独立的法院。这种情况下,邦联政府制定的所有法律都无法得到适用,所有法律在汉密尔顿看来都是一纸空文。


  第八个缺陷是邦联政府没有经过人民的批准。它只经过了各州批准,只建立在各州基础之上,各州同意了,这个邦联就成立了,对人民而言,它缺乏合法性。而联邦则是需要经过各州人民的同意,虽然是以每个州单独投票的方式进行,但是每个州都会召开制宪会议,专门有人民选举的代表来投票是否支持这部新宪法。所以,这部新宪法是经过人民同意的,而不是各州政府同意的产物。宪法规定,只要四分之三的州的人民同意了这部宪法,宪法就生效了。这体现了联邦是建立在人民基础上的,是经过人民同意的。这是联邦与邦联非常重要的区别。


  责任编辑:昀舒




(来源:《用野心对抗野心:联邦党人文集讲稿》


2020年05月15日

习近平新时代中国特色社会主义思想学习纲要

上一篇

下一篇

王建勋:为什么美国人热爱各州胜过联邦?

添加时间:

留言板
留言标题:
留言内容:
联系邮箱:
验证码: